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城投公司要實現(xiàn)從融資型企業(yè)向經(jīng)營型企業(yè)轉(zhuǎn)變，從行政化管理向公司化管理轉(zhuǎn)變，應(yīng)明確以產(chǎn)業(yè)、市場、價值為導向的轉(zhuǎn)型策略，抓住新時代給予的各種機遇，積極響應(yīng)國家與省市的各項政策，盡快采取轉(zhuǎn)型措施，并勇于嘗試新領(lǐng)域以便能夠盡快適應(yīng)市場需求，實現(xiàn)國有企業(yè)做強做優(yōu)做大的目標。我們從城投公司轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)型的方向，以及轉(zhuǎn)型的要點三個方面進一步闡述。

對于國家級、省級、市級、園區(qū)級、區(qū)縣級等多級城投，以及綜合性、專業(yè)性城投，其內(nèi)在特性差異極大，不能簡單一概而論，還要從城投的具體情況來判斷在該區(qū)域的地位，下一步的定位調(diào)整，與區(qū)域的關(guān)系，重點應(yīng)發(fā)展的方向。

一是所在區(qū)域的發(fā)展階段。城投公司的發(fā)展首先需要主動融入當?shù)貐^(qū)域發(fā)展。毫無疑問，處在戰(zhàn)略性機遇期（融入國家戰(zhàn)略）的地區(qū)擁有的政策、資金、資源更多，能夠爭取到的重大項目幾率更大，當?shù)爻峭豆景l(fā)展機會也會更多，比如“一帶一路”、雄安、海南。第二，能夠承擔省市級重大發(fā)展任務(wù)的地區(qū)也能得到資源支持，比如長江經(jīng)濟帶、成渝城市群。第三，在沒有特別的利好機遇時，必須在常規(guī)發(fā)展中找特殊，比如城市交通樞紐建設(shè)、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等。第四，如果區(qū)域處在發(fā)展制約期，也必須考慮到發(fā)展上各種限制，比如生態(tài)環(huán)境保護、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、人口外流等。

二是地方政府的發(fā)展理念與政府實力。地方政府特別是一把手的執(zhí)政理念會嚴重影響城投公司的運作風格，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)還是文旅產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先打造新城區(qū)還是舊城區(qū)改造，都會直接影響城投公司的發(fā)展軌跡。其次，地方財政實力不同也直接影響城投公司的項目開展，浙江、江蘇省內(nèi)城際鐵路項目獲批而內(nèi)蒙古包頭地鐵項目叫停就是這個原因。此外，上級主管廳局委辦的差異也不可忽視，發(fā)改、財政等強勢部門直管的城投公司往往能夠獲取更多的資源。

三是城投相關(guān)業(yè)務(wù)的集中程度?？闯峭稑I(yè)務(wù)分散還是集中，拿重慶、上海、杭州的城投舉個例子：重慶“八大投”分散設(shè)立專業(yè)化的投融資公司，城市建設(shè)運營各大業(yè)務(wù)由不同的專業(yè)公司開展；而上海、杭州則打造綜合性的大型城投集團，城投公司業(yè)務(wù)涵蓋土地置業(yè)、市政、環(huán)保、公用事業(yè)，乃至金融等業(yè)務(wù)。打造國有資本投資運營平臺，重組區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)，優(yōu)化國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高國有企業(yè)競爭力，也是新一輪國資國企改革的要求。能否通過重組、劃撥等方式爭取到經(jīng)營性及準經(jīng)營性資產(chǎn)是衡量城投公司是否具備市場化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)的至關(guān)重要的因素之一。

四是城投公司的綜合經(jīng)營能力。其一，城投公司的綜合融資能力既包括債務(wù)融資等常見融資渠道，也包括城投公司通過PPP、產(chǎn)業(yè)基金等方式開展的資本運作，還包括把自身的土地、礦產(chǎn)、旅游資源、交通樞紐、物流園區(qū)等資產(chǎn)進行各種經(jīng)營性探索帶來的資本溢出，對城投資本支出進行補償。其二，城投公司的綜合運營能力既包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的專業(yè)能力——是否具備設(shè)計、監(jiān)理、施工乃至工程總包的資質(zhì)，對工程項目安全、質(zhì)量、成本嚴格把控的工程管理能力，以及道路、橋梁、置業(yè)、園林等跨領(lǐng)域建設(shè)能力，也包括對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成資產(chǎn)的市場化經(jīng)營能力——物業(yè)、養(yǎng)護、公交運營、會展經(jīng)營、公用事業(yè)等，以及多元化市場業(yè)務(wù)的開展——文旅、環(huán)保、新能源、金融等板塊。上述兩種能力構(gòu)成的城投公司綜合經(jīng)營能力決定了城投公司能不能在城投企業(yè)特有的被動性經(jīng)營中走出來，在負債完成地方政府指令的建設(shè)性任務(wù)的同時，能不能利用主業(yè)的資金、信譽、資源、人脈和延伸性經(jīng)營空間，開辟出新的市場化的增長空間，對城投主業(yè)形成補償，形成與主業(yè)的互補互促的良性循環(huán)。

中國的城市化道路依然漫長，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)依然艱巨，而眾多政策約束也從未否定城投公司的積極作用，未來城投公司依然需要在城市建設(shè)與社會發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮中堅作用。肩負著城市建設(shè)與發(fā)展使命的城投公司在新形勢下需要找準定位、理順關(guān)系、明確目標、轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)，以不增加政府隱性債務(wù)為前提，通過更規(guī)范的融資行為、更市場化的運作方式來譜寫城市發(fā)展的新篇章。

一是找準定位。城投公司的立身之本是落實城市建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃，是地方政府城市建設(shè)意圖的有力推進者與忠實實施者，這是城投公司發(fā)展必不可少的功能性一元。同時，城投公司的發(fā)展也要兼顧市場化一元，這是當前市場化轉(zhuǎn)型的主要方向，要由過去以完成政府任務(wù)、實現(xiàn)社會效益為主要目標的業(yè)務(wù)模式，轉(zhuǎn)向市場化、專業(yè)化、集團化公司的定位，既要擔當國有企業(yè)的社會責任也要追求企業(yè)生存的經(jīng)濟目標，構(gòu)建兼顧社會效益與市場效益的二元融合式的經(jīng)營模式。

二是理順關(guān)系。由于歷史原因，以前城投公司與地方政府“政企不分家”，城投公司的管理層多由政府部門人員兼任，雖然近年來這種狀況已經(jīng)有所轉(zhuǎn)變，但很多城投公司行政式管理風格依然延續(xù)，成為市場化轉(zhuǎn)型的主要障礙。市場化轉(zhuǎn)型要求城投公司從公司治理、組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成、審批流程等方面都要遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，由過去行政化色彩的組織模式，向現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的治理方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建符合現(xiàn)代化企業(yè)制度的集團化管控、專業(yè)化經(jīng)營、集約化管理的現(xiàn)代化企業(yè)集團。而政府部門也需要轉(zhuǎn)變以往行政指令式的任務(wù)下達方式，形成國有資本授權(quán)管理體制下的契約化的新型政企關(guān)系，按照市場化的方式依托城投公司推進新時代城市建設(shè)任務(wù)。

三是明確目標。城投是一個綜合性行業(yè)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋了土地開發(fā)置業(yè)、道路橋梁交通、市政設(shè)施配套、公用工程與公共服務(wù)等城市發(fā)展的方方面面，業(yè)務(wù)鏈條從投融資到設(shè)計、施工，再到運營、管理等全過程。具體到某個城投公司，所在城市發(fā)展所處的階段不同，所掌握的核心資源不同，發(fā)展的路徑自然不同，明確未來發(fā)展的目標對轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。從城投公司的核心歷史使命出發(fā)，長遠的發(fā)展目標應(yīng)該是成為集“城市發(fā)展建設(shè)、城市綜合運營、城市資源組織，以及城市產(chǎn)業(yè)驅(qū)動”于一體的大型的、多元化的、城市建設(shè)運營綜合服務(wù)商。就當前形勢而言，城投公司轉(zhuǎn)型有幾個具體目標：第一，規(guī)范融資行為，化解歷史債務(wù)；第二，盤活存量資產(chǎn)，尋求增量空間；第三，探索經(jīng)營業(yè)務(wù)，增強造血功能；第四，融入國企改革，升級平臺功能；第五，更新經(jīng)營理念，完善企業(yè)制度。

四是轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)。對上海、北京、天津、杭州等標桿城投企業(yè)研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)秀的城投公司在業(yè)務(wù)板塊構(gòu)成上共同的特征是除了城投主業(yè)能力突出外普遍擁有多個經(jīng)營性及準經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，并且金融板塊能力都很強。根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合外部形勢判斷，我們形成了城投公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的思路。第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是核心，要把握互聯(lián)網(wǎng)信息時代背景下結(jié)合科技創(chuàng)新元素的城市基礎(chǔ)設(shè)施升級與服務(wù)功能升級帶來的新機遇，更要仔細研究城市規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略主動策劃與爭取重大項目、示范項目；第二，公共服務(wù)是重點，能夠帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流，并且抓住水務(wù)、燃氣、公交、供暖等公用事業(yè)機會，也就抓住了城市核心客戶群體，提供傳統(tǒng)服務(wù)的同時深度挖掘潛在需求，也能為城投公司未來新業(yè)務(wù)發(fā)展提供基礎(chǔ)和支持；第三，金融板塊是必需，要通過產(chǎn)業(yè)基金、PPP引導基金的設(shè)立，引導政府資金、社會資本共同參與城市建設(shè)，要積極利用股權(quán)投資拓展產(chǎn)業(yè)布局，通過開展基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化盤活存量、放大增量，同時也要適時布局小額貸款、融資租賃、商業(yè)保理等金融業(yè)務(wù)，以產(chǎn)促融、以融興產(chǎn)，實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合的良性發(fā)展模式；第四，發(fā)展新型業(yè)務(wù)是拓展，要依托城投公司項目資源獲取優(yōu)勢，響應(yīng)所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過股權(quán)投資、內(nèi)部創(chuàng)業(yè)等機制，積極布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與地方扶持產(chǎn)業(yè)，逐步打造圍繞城市建設(shè)和發(fā)展的城投產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

城投轉(zhuǎn)型要充分發(fā)揮城投公司在重大項目策劃、投資建設(shè)等方面的先發(fā)優(yōu)勢和國有企業(yè)品牌、資源、規(guī)模等方面的優(yōu)勢，通過剝離、轉(zhuǎn)讓等方式，降低公益性、無效資產(chǎn)比重，通過劃撥、股權(quán)多元化等方式整合新的可經(jīng)營性資產(chǎn)，通過引進人才和開展混合所有制提升運營能力，逐步實現(xiàn)業(yè)務(wù)拓展和產(chǎn)業(yè)鏈延伸。轉(zhuǎn)型的過程勢必打破現(xiàn)有的格局，引發(fā)連鎖反應(yīng)，必須妥善處理各方關(guān)系，因而轉(zhuǎn)型之路必須獲得上級部門支持，要通盤考慮、精心謀劃、穩(wěn)步推進。

一是結(jié)合實際做好頂層設(shè)計。轉(zhuǎn)型發(fā)展是企業(yè)戰(zhàn)略性工作，必須要做好頂層設(shè)計，要有清晰的發(fā)展方向和業(yè)務(wù)定位。要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，就必須圍繞可持續(xù)發(fā)展和市場化轉(zhuǎn)型，做好發(fā)展規(guī)劃，為轉(zhuǎn)型發(fā)展構(gòu)建頂層設(shè)計。要通過頂層設(shè)計，明確業(yè)務(wù)重點、業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)方向和保障措施。

二是牢牢把握市場化方向。一要通過對現(xiàn)有資源的整合和優(yōu)化配置，按照市場化、專業(yè)化的要求，分類施策，做大做強已有經(jīng)營性項目。二要整合項目策劃、建設(shè)管理和成本控制等方面的綜合優(yōu)勢，打造參與PPP、投建一體化等基礎(chǔ)設(shè)施市場化運作模式的核心競爭能力，繼續(xù)發(fā)揮城建主力軍的作用。三要堅持有所為有所不為的原則，有選擇性地進入一些機遇性領(lǐng)域，拓展業(yè)務(wù)，培育新的經(jīng)濟增長點。

三是力求平穩(wěn)推進轉(zhuǎn)型。經(jīng)過多年的發(fā)展，各家城投公司都形成了已有的模式和特點，往市場化轉(zhuǎn)，在人員結(jié)構(gòu)、薪酬機制、業(yè)務(wù)模式需要有個適應(yīng)期，都需要精心謀劃和準備。處理存量債務(wù)、調(diào)整人員、重組業(yè)務(wù)、搭建新的平臺，都避免不了觸動各方面的利益，避免不了遇到這樣和那樣的困難和阻力。這些都要求提前制定轉(zhuǎn)型策略，積極穩(wěn)妥推進。

四是積極爭取政府部門的支持。城投公司的發(fā)展是在地方政府的指導和支持下進行的，當前的轉(zhuǎn)型必須要得到政府的支持、指導和推動才能成功。城投公司需要主動作為、超前謀劃，提出轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路，積極與政府和相關(guān)部門溝通，爭取獲得政府和相關(guān)主管部門的支持。比如，力爭財政部門解決好存量債務(wù)，卸掉部分歷史包袱；爭取稅務(wù)部門在轉(zhuǎn)型過程中給予稅收的優(yōu)惠或減免支持；爭取政府在PPP等基礎(chǔ)設(shè)施新的商業(yè)模式運作上給予優(yōu)先權(quán)等等。

最常見的轉(zhuǎn)型有兩種。一種是實體投資，一種是做金融。城投公司在實體投資上新業(yè)務(wù)，一般開展在房地產(chǎn)、旅游、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)境保護等行業(yè)，城投公司在往這些方面轉(zhuǎn)型時，因為有政府背景，做起來相對容易。比如有的會在開發(fā)保障房的基礎(chǔ)上，再開發(fā)點商品房，最好是有機會能跟恒大、萬科等大房企合作，學點開發(fā)經(jīng)驗，再有些有資源的會搞城市燃氣、加油站、供水污水處理、垃圾發(fā)電、商業(yè)地產(chǎn)等能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目，也有些會搞貿(mào)易業(yè)務(wù)迅速做大規(guī)模。在轉(zhuǎn)型做金融方面，一些綜合實力比較強的城投公司涉足金融業(yè)務(wù)、甚至組建金控集團的，通過參股或打造綜合性金控平臺，整合各種金融資源，有一些城投旗下有牌照，例如城鄉(xiāng)擔保、小額貸款、融資租賃、資產(chǎn)管理、互聯(lián)網(wǎng)金融、私募基金等牌照，同時一些城投機構(gòu)還參股當?shù)氐你y行，這些金融業(yè)務(wù)都給城投帶來了新的利潤點。還有些搞小額貸款、融資租賃、擔保，再有些會切入更加市場化的業(yè)務(wù)，比如收購上市公司、進行優(yōu)質(zhì)企業(yè)的股權(quán)投資、不良資產(chǎn)處置等。

城投之前主要是以債務(wù)性融資為主，資金主要投向于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。轉(zhuǎn)型后的城投無非需要在運營上突出了市場化特點，首先，市場化和非市場化相分離，將經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和公益性項目分開管理、分開核算。對于經(jīng)營性項目面向社會各類資本開放，其中項目中被地方政府掌控的股權(quán)和經(jīng)營權(quán)也進行部分出售以及轉(zhuǎn)讓，以便引入民營資本增加國有資本的流動性；對于準經(jīng)營性項目則是轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制，通過整合行業(yè)資源，構(gòu)建針對單個基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投融資平臺；公益性項目則由地方政府的財政收入資金進行全面覆蓋。一方面提高了經(jīng)營性項目的盈利能力，降低了關(guān)聯(lián)交易的可能，另一方面，實現(xiàn)了準經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目反哺公益性項目的有機結(jié)合，提高項目運營的效率。

《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》明確：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。政府需要舉債的話，需要通過城投去融資，還款時候，政府把錢給城投，城投再給貸款方。城投債，表面是企業(yè)債，實際則行政府債之實。地方政府的基建項目融資規(guī)模動輒就是萬億級，不斷地借新?lián)Q舊，債務(wù)規(guī)模也像滾雪球一樣越來越大。之前是剪不斷理還亂的關(guān)系，剝離政府融資功能后的平臺會轉(zhuǎn)化為比較純粹的國企。其與政府的關(guān)系純粹又簡單，如下圖所示：

曾幾何起，城投公司參與PPP項目變成了人人喊打的事情。每每有城投公司中標當?shù)豍PP項目，“違規(guī)”、“內(nèi)幕”和“地方保護”的喊聲就不絕于耳。那么城投公司能否參與PPP項目呢？小編整理了以下表格。

財政部2014年發(fā)布的113號文和其后156號文明確要求指出PPP項目的本級政府所屬融資平臺公司及其控股的國有企業(yè)不能以社會資本的身份參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目，只不過156號文不限制國有上市公司參與。以上成為眾多指責城投公司參與PPP項目違規(guī)的理由。但是不論從發(fā)文的時間先后順序，還是發(fā)文的政府層級，國辦發(fā)〔2015〕42號效力都要高于財金〔2014〕113號，因此融資平臺公司在轉(zhuǎn)型市場化后的條件情況下，可以參與PPP項目。雖然目前業(yè)內(nèi)大部分專家對融資平臺公司作為社會資本參與PPP項目持相對負面觀點。但出于中國國情及優(yōu)質(zhì)融資平臺公司需求的考慮，在充分競爭的前提下，給予優(yōu)質(zhì)且完全商業(yè)化運營的融資平臺公司一定的發(fā)展空間也不失為因勢利導。綜上所述，轉(zhuǎn)型后的城投作為PPP社會資本是有政策依據(jù)的。

依據(jù)國發(fā)【2014】43號文，要明確政府和企業(yè)的責任，不得強制要求國有企業(yè)承擔應(yīng)由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關(guān)責任。轉(zhuǎn)型后的城投參與PPP項目就和社會資本無太大差別。具體權(quán)責如下：

（1）政府和城投公司以平等民事主體的身份訂立合作協(xié)議，按照合約賦予社會資本基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)，社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的工作，政府負責公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管。

（2）規(guī)范城投和地方政府的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，除非經(jīng)過法定程序批準不得新增政府債務(wù)，確保融資資金歸集到城投公司投資用于城市建設(shè)項目，實現(xiàn)?？顚Ｓ?。

（3）規(guī)范與政府間的法律和結(jié)算關(guān)系。與政府簽訂代建協(xié)議、建立委托代理關(guān)系的形式，或直接負責項目的投資建設(shè)，或作為項目主體將工程發(fā)包給建筑施工方，作為代理人定期獲得地方政府的工程結(jié)算款。

（4）政府牽頭，建立國有資產(chǎn)保值增值指標體系。按年度考核其經(jīng)營指標，加強對城投公司增減資本、合并、分立，發(fā)行債券重大事項的監(jiān)管。

融資模式的變革首先可以是資本金注入對象的集中化與資金來源的多樣化。不僅僅是財政撥款、土地劃撥、國有股權(quán)出資，還可以采取國債注入、土地儲備收益權(quán)注入、存量資產(chǎn)注入和稅收返還等方式。當然也要降低無效項目投資。然后是融資方式市場化和手段廣泛化，降低杠桿率和負債率、優(yōu)化資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、完善商業(yè)運作模式、平衡現(xiàn)金流等重視企業(yè)信用建設(shè)。區(qū)域性股權(quán)交易中心，產(chǎn)業(yè)基金，企業(yè)債券，發(fā)行信托產(chǎn)品，海外融資等都是行之有效的融資方式。其實，融資模式萬變不離其宗的永遠是股權(quán)融資和債權(quán)融資。前者包括上市、并購重組、產(chǎn)業(yè)基金等，后者包括銀行貸款、發(fā)行債券、信托、融資租賃、盤活存量資產(chǎn)、ABS等。