來源：現(xiàn)代咨詢
作者：康峰
3月29日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上部署，用好政府債券擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)補(bǔ)短板增后勁和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，提出“用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項(xiàng)債‘四兩撥千斤’作用，吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資。”會議指出，用好政府債券擴(kuò)大有效投資，是帶動消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措。相比以往，本次提出要用改革的措施，市場的方法，吸引更多社會資本投入，這為社會資本包括市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資，打開了廣闊的政策空間。
一、這次會議給城投公司參與專項(xiàng)債項(xiàng)目帶來了政策利好
自2018年地方政府專項(xiàng)債券大規(guī)模發(fā)行以來，2019年發(fā)行專項(xiàng)債券25882億元，2020年發(fā)行專項(xiàng)債券36019億元，2021年發(fā)行專項(xiàng)債券35844億元，2022年安排新增地方政府專項(xiàng)債券額度36500億元。從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，自2020年開始，國家安排地方政府專項(xiàng)債券資金總額保持在3.5萬億元以上，專項(xiàng)債券資金在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)運(yùn)營發(fā)揮重要作用。
但在專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)際投資過程中，債券資金僅能解決項(xiàng)目建設(shè)部分資金缺口，與專項(xiàng)債券資金相配套的財(cái)政投資、銀行貸款等資金并未有效及時(shí)落地，導(dǎo)致專項(xiàng)債券資金的“杠桿”作用并未發(fā)揮，專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)資金缺口問題亟待解決。
此外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡稱“《配套融資工作的通知》”），為地方政府專項(xiàng)債券資金配套融資（以下簡稱“債貸組合”項(xiàng)目）打開了通道，但是對“債貸組合”項(xiàng)目要求較高，絕大多數(shù)債券項(xiàng)目無法滿足“債貸組合”的政策要求，導(dǎo)致債券項(xiàng)目資金缺口一直無法有效解決，部分項(xiàng)目因配套資金缺口問題長期停滯，無法有效投入運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值。預(yù)期“債貸組合”項(xiàng)目的運(yùn)作難度會有所降低，地方政府市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的部分投資和運(yùn)營帶來了政策利好。
這次會議重點(diǎn)提出了五項(xiàng)舉措，一是要抓緊下達(dá)剩余專項(xiàng)債額度，向償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目多儲備足的地區(qū)傾斜。二要更好發(fā)揮專項(xiàng)債效能。堅(jiān)持既利當(dāng)前又惠長遠(yuǎn)，加大惠民生、補(bǔ)短板等領(lǐng)域投資，支持新基建等增后勁、上水平項(xiàng)目建設(shè)。合理擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，在重點(diǎn)用于交通、能源、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程等領(lǐng)域項(xiàng)目基礎(chǔ)上，支持有一定收益的公共服務(wù)等項(xiàng)目。堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走，加快項(xiàng)目開工和建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量。三要用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”作用，吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資。四要加強(qiáng)資金管理，防止沉淀閑置，嚴(yán)禁違規(guī)興建樓堂館所、形象工程。五要統(tǒng)籌把握國債、地方債發(fā)行，保持合理國庫資金規(guī)模，保障基層落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策和惠民生所需財(cái)力，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵境外中長期資金購買國債，落實(shí)好相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。金融系統(tǒng)要加強(qiáng)配合，保障國債有序發(fā)行，支持項(xiàng)目建設(shè)融資。
二、城投公司參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目要把握“三條紅線”
城投公司作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一只主要力量，為了合法和規(guī)范地參與政府專項(xiàng)債項(xiàng)目，在首先剝離代政府融資職能，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型后，可以積極主動介入專項(xiàng)債項(xiàng)目，但同時(shí)需要把握好不能越過的“三條紅線”。
（一）收入管理遵循“收入歸集和優(yōu)先還款”的原則
地方政府專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券，是一種借貸性質(zhì)的資金。按照政府性基金預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入與支出納入政府性基金預(yù)算管理，這也就意味著，專項(xiàng)債券項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入要納入預(yù)算管理，收入歸集具有法定性。
在一些債貸組合項(xiàng)目中，《配套融資工作的通知》明確“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入，且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由企業(yè)法人項(xiàng)目單位（以下簡稱項(xiàng)目單位）根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場化融資”，這就要求在債貸組合項(xiàng)目，相比銀行貸款，專項(xiàng)債券項(xiàng)目產(chǎn)生的收入優(yōu)先用于債券本息的償付，在還款順序上具有政策優(yōu)先性。
（二）債券資金所形成的資產(chǎn)不得注入城投公司
專項(xiàng)債券資金所形成的資產(chǎn)，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，應(yīng)被認(rèn)定為公益性資產(chǎn)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）明確規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司”，專項(xiàng)債券項(xiàng)目所形成的的公益性資產(chǎn)在向融資平臺公司注入的過程中存在一定的政策障礙。《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號）也明確，“嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)?！?/span>。
此外，《四川省地方政府專項(xiàng)債券全生命周期管理辦法》明確規(guī)定：“專項(xiàng)債券項(xiàng)目形成的國有資產(chǎn)和權(quán)益應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的用途管理使用，嚴(yán)禁違規(guī)注入企業(yè)或擔(dān)保抵押”；《山西省政府專項(xiàng)債券管理暫行辦法》也明確要求：“專項(xiàng)債券存續(xù)期內(nèi)，嚴(yán)禁將專項(xiàng)債券項(xiàng)目對應(yīng)資產(chǎn)用于融資擔(dān)保，未經(jīng)本級政府批準(zhǔn)不得將對應(yīng)資產(chǎn)進(jìn)行處置”。
考慮到專項(xiàng)債券項(xiàng)目特殊的公益性價(jià)值，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期以后，監(jiān)管部門關(guān)注的重點(diǎn)為項(xiàng)目公益性資產(chǎn)的完整性、安全性、以及公益目的的實(shí)現(xiàn)程度。債券資金所形成的資產(chǎn)在向城投公司注入時(shí)，受到嚴(yán)格的限制，債券項(xiàng)目作為融資擔(dān)保物被嚴(yán)格禁止。
（三）禁止以專項(xiàng)債券項(xiàng)目為載體違規(guī)舉債融資
現(xiàn)階段大量專項(xiàng)債券項(xiàng)目處于建設(shè)期，部分債券項(xiàng)目以政府局委作為申報(bào)主體，但是在實(shí)際建設(shè)中，城投公司以債券項(xiàng)目的經(jīng)營收益或資產(chǎn)為擔(dān)保籌集項(xiàng)目建設(shè)所需資金，在沒有理順政府和公司關(guān)于專項(xiàng)債券項(xiàng)目投資運(yùn)營的合理合規(guī)關(guān)系的情況下，此舉涉嫌違規(guī)舉債，存在較大的政策風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中需要借助于合作投資、授權(quán)運(yùn)營等多種方式，明確項(xiàng)目在優(yōu)先符合債券資金和資產(chǎn)管理的前提下實(shí)施市場化融資的還款來源，堅(jiān)決守住不新增政府隱性債務(wù)的底線。
三、城投公司深度參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的方式
（一）以申報(bào)主體的方式參與專項(xiàng)債券投資建設(shè)運(yùn)營
《配套融資工作的通知》為國有企業(yè)尤其是城投公司以申報(bào)主體的方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營提供了政策支撐，由企業(yè)法人項(xiàng)目單位作為立項(xiàng)主體參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的全生命周期管理，綜合使用自有資金、財(cái)政資金以及專項(xiàng)債券資金完成項(xiàng)目的建設(shè)并主導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)營；在滿足“債貸組合”項(xiàng)目申報(bào)條件下，城投公司也可以合規(guī)使用銀行貸款籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，或以專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金，發(fā)揮專項(xiàng)債券“四兩撥千斤”的作用。
（二）以合作投資經(jīng)營方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期投資運(yùn)營
本次國務(wù)院常務(wù)會議提出吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用，為專項(xiàng)債券的發(fā)展提出了新的要求和目標(biāo)，為社會資本以投資人的身份參與債券項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營提供了政策支撐。
作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參與者，城投公司以社會資本身份參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目全生命周期管理，通過市場化的方式構(gòu)建公司-政府-社會公眾合規(guī)的交易框架，實(shí)現(xiàn)三方共贏。
（三）以委托運(yùn)營方式參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目的運(yùn)營管理
城投公司以社會資本的身份，以委托運(yùn)營的方式參與存量債券項(xiàng)目資產(chǎn)的運(yùn)營，一方面以自身的運(yùn)營管理能力盤活存量項(xiàng)目資產(chǎn)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，另一方面參與專項(xiàng)債券收入與成本的歸集，化解債券本息償付的難題。
專項(xiàng)債券項(xiàng)目的公益性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及債券本息的償付要求對項(xiàng)目運(yùn)營提出了更高的要求。城投公司自身的資源稟賦決定了其參與專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)營過程中的地位和議價(jià)能力。深度參與地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目，成為城投公司實(shí)現(xiàn)真正意義的轉(zhuǎn)型以及城市運(yùn)營產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的重要契機(jī)。
總之，在當(dāng)前政府項(xiàng)目融資困難，經(jīng)濟(jì)增長乏力的情況下，提高政府專項(xiàng)債券資金的投資和使用效率，暢通城投公司參與地方政府專項(xiàng)債項(xiàng)目，不失為地方政府穩(wěn)定和擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)補(bǔ)短板增后勁和實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的一個重要途徑。
