城鎮(zhèn)化是未來一段時間拉動中國經(jīng)濟增長的最大動力。在千呼萬喚之后，昨日晚間，全文3萬多字，共計30多章的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃揭開面紗。
中共中央、國務院日前印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》（下稱《規(guī)劃》），要求切實加強對城鎮(zhèn)化工作的指導，著重解決好農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等問題，推進城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。
規(guī)劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利等一系列舉措，推進農業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務。
按照規(guī)劃，未來我國將構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。
建立市民化成本分擔機制
中國國際經(jīng)濟交流中心信息部部長徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規(guī)劃》認真總結了我國近年來城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓，包括：土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。
規(guī)劃最大的亮點是推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。規(guī)劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務，并要求創(chuàng)新體制機制，建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進機制。
目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，也就是說城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有非農人口戶籍，與戶籍非農人口在教育、醫(yī)療、社會保障等社會均等化方面存在差距。這樣的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”、“半拉子的城鎮(zhèn)化”。因此，提升城鎮(zhèn)化的質量十分關鍵。
按照規(guī)劃，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
不過，要切實推動農民工的市民化，目前仍面臨著不少障礙。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成此前曾對《第一財經(jīng)日報》分析，盡管中央一直將人的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更愿意在城鎮(zhèn)建設方面著力，而在推進人的城鎮(zhèn)化方面進展甚微。
因此，如何建立一個有效的機制改變這一困局十分關鍵?！兑?guī)劃》提出，要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，根據(jù)農業(yè)轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。
具體而言，政府要承擔農業(yè)轉移人口市民化在義務教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業(yè)要落實農民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險（放心保）費用。農民工要積極參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓等，并按照規(guī)定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。
規(guī)劃指出，各級政府根據(jù)基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強農業(yè)轉移人口落戶較多地區(qū)政府的公共服務保障能力。
重點在三四線城市
從城市結構和規(guī)模來說，目前北上廣深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規(guī)模已經(jīng)相當龐大，城市開發(fā)強度已經(jīng)趨于飽和，城市病問題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落戶已經(jīng)不太現(xiàn)實。因此未來7年，新增的1億多農業(yè)轉移人口落戶的重點只能在三四線城市。
對此，規(guī)劃提出，要實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬~100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬~300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。
廈門市政協(xié)委員、集美大學房地產研究所所長李友華說，城鎮(zhèn)化過程中的人口市民化應是梯度轉移的過程，即村鎮(zhèn)人口向三四線城市轉移，但目前的情況是，農村人口大多直接向一二線城市流動，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉移，所以三四線城市一直發(fā)展比較慢。
也正是如此，2012年以來，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時，不少三四線城市卻出現(xiàn)了過剩的現(xiàn)象，空城、鬼城頻出。
“核心的問題在于公共產品的供給。”貴州省政府參事、貴州省社科院城市經(jīng)濟研究所所長胡曉登認為，如果好的醫(yī)院、學校、交通等主要公共產品繼續(xù)集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發(fā)展起來。
對此，規(guī)劃提出，要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向，加強產業(yè)和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數(shù)量。鼓勵引導產業(yè)項目在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產業(yè)，夯實產業(yè)基礎。加強市政基礎設施和公共服務設施建設，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質教育和醫(yī)療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。
允許發(fā)行市政債
胡曉登說，要切實推進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，就需要配套、系統(tǒng)、整體性的改革。推進城鎮(zhèn)化需要政府的財政制度和公共產品供給制度做出相應調整。
對此，規(guī)劃提出，要加強制度頂層設計，尊重市場規(guī)律，統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。
其中，城鎮(zhèn)化的資金保障是一大重點。按照規(guī)劃，未來城鎮(zhèn)化的資金來源將有三個主要途徑。首先，在財政轉移支付方面，按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務方面的事權，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務支出分擔機制。建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素。
其次將培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。加快房地產稅立法并適時推進改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態(tài)空間。推動環(huán)境保護費改稅。
城市的建設需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負債都比較重，未來如何規(guī)范地方發(fā)債是一大亮點。規(guī)劃提出，要建立規(guī)范透明的城市建設投融資機制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。
而要讓農業(yè)人口能夠順利轉移落戶城鎮(zhèn)，住有所居是其中一大關鍵。規(guī)劃提出，要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。健全保障性住房制度，健全房地產市場調控長效機制。建立以土地為基礎的不動產統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)全國住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進部門信息共享。
