編者按
適應(yīng)新常態(tài)，要有新作為。山西面臨經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，處于“立體性困擾”的特殊時(shí)期。新的一年，如何推進(jìn)“六大發(fā)展”？因循守舊，畏首畏尾，都是亟待克服的“大敵”，我們必須從無所作為的茫然中解脫出來，從改革中獲得動(dòng)力，從創(chuàng)新中求得突破，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”。晉中市大膽實(shí)踐PPP模式，就是為了加快發(fā)展改善民生而“逼”出來的，表現(xiàn)出敢于作為的魄力和善于作為的本領(lǐng)。在目前的情況下，這樣的魄力和本領(lǐng)彌足珍貴，值得推廣，值得學(xué)習(xí)。
2014年10月9日，晉中公投集團(tuán)與臺(tái)灣太平洋公司正式簽署《合作建設(shè)匯通大廈投資協(xié)議書》。這是晉中城市建設(shè)上的新突破，因?yàn)樵擁?xiàng)目建成后，將大幅度改善山西高校新校區(qū)和山西科技創(chuàng)新城的綜合配套服務(wù)功能，加快太原晉中同城化發(fā)展進(jìn)程；同時(shí)，又是晉中創(chuàng)新投融資機(jī)制上的一次突破，采用PPP模式，把政府多年想建而“力不從心”的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目啟動(dòng)了，是社會(huì)資本參與城市建設(shè)的一個(gè)生動(dòng)實(shí)踐。
2014年以來，晉中市加快政府職能轉(zhuǎn)變，努力“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，全力推進(jìn)改革創(chuàng)新，將PPP模式引入到城市建設(shè)、污水處理、垃圾處理、農(nóng)業(yè)開發(fā)等公共服務(wù)領(lǐng)域，打開了投融資體制“創(chuàng)新發(fā)展”新局面。
PPP模式正在晉中大地落地生根
巧借市場(chǎng)之力，撬動(dòng)社會(huì)資本，這是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府為社會(huì)提供更多更好公共服務(wù)產(chǎn)品的積極選擇
晉中市委書記張璞說：“同城化、山西科技創(chuàng)新城、山西高校新校區(qū)、108廊帶一體化發(fā)展，這些都是晉中前所未有的疊加的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)，也對(duì)晉中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提出了更高的要求，‘倒逼’我們必須走創(chuàng)新之路?！?BR>
近年來，晉中城市建設(shè)力度不斷加大，面子里子齊抓，建設(shè)管理并重，城市發(fā)展日新月異，城市變化有目共睹。但是，在實(shí)踐中，大家深刻感受到，加快推進(jìn)同城化步伐，實(shí)施綜合配套、功能完善、擴(kuò)容提質(zhì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)十分繁重，光靠政府這一只手，缺乏持續(xù)耐力，缺乏永久活力，有時(shí)候是心有余力不足。
市長(zhǎng)胡玉亭說：“一方面是人民群眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品更多更高的需求，一方面是大量社會(huì)存量資本的投資需求，巧借市場(chǎng)之力，撬動(dòng)社會(huì)資本，政府與社會(huì)資本展開合作，打造公共服務(wù)領(lǐng)域‘升級(jí)版’，這是地方政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然選擇。”
事實(shí)上，2013年晉中市靈石縣城鎮(zhèn)化建設(shè)私募基金成功試水，給了大家啟示，給了大家鼓舞。
靈石縣在煤礦兼并整合重組后，大量資金退出煤炭領(lǐng)域，上百億民間閑置資金處于休眠狀態(tài)，同時(shí)，靈石城市建設(shè)時(shí)卻需要大量的資金支持。2013年4月，靈石縣財(cái)政出資10%，吸引5戶民營(yíng)企業(yè)家出資，組建全國(guó)首只城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，開啟政府、企業(yè)在城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的“雙贏”之路。靈石城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，總規(guī)模20億元，首期10億元。目前，該基金已投資土地收儲(chǔ)、保障房建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、煤企轉(zhuǎn)型等多個(gè)領(lǐng)域。
靈石縣建城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，并不是真正意義上的PPP模式，但是，與PPP模式的精神是一致的。
所謂PPP模式就是指政府與社會(huì)資本合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，其中社會(huì)資本主要承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
晉中匯通大廈的運(yùn)作就是一個(gè)典型例子。匯通大廈作為山西高校新校區(qū)重大配套服務(wù)設(shè)施，原計(jì)劃由市政府獨(dú)立投資16億元進(jìn)行建設(shè)。這對(duì)于市本級(jí)公共財(cái)政收入有限的晉中而言，財(cái)政難以負(fù)擔(dān)，但城市配套服務(wù)功能又亟須完善。在充分借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，晉中市政府運(yùn)用PPP模式，將匯通大廈與北部新城商業(yè)綜合體一體招商、一體規(guī)劃、一體建設(shè)，最終與臺(tái)灣太平洋集團(tuán)達(dá)成合作意向。晉中以項(xiàng)目土地入股、太平洋公司貨幣出資共同開發(fā)建設(shè)匯通大廈。該項(xiàng)目建成后，晉中公投公司所持全部股權(quán)可置換大廈8%的面積，委托公司經(jīng)營(yíng)承辦公益事業(yè)。這樣政府不僅節(jié)省了十幾個(gè)億的建設(shè)資金以及高昂的運(yùn)營(yíng)、管理、維護(hù)費(fèi)用，而且實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，財(cái)政資金使用績(jī)效大大提高?？芍^“四兩撥千斤”。
晉中市委、市政府貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)精神，勇于轉(zhuǎn)變政府職能，勇于改革創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和綜改試驗(yàn)的大背景下致力推廣PPP模式，對(duì)全省具有借鑒意義。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速換擋回落，財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，“煤炭財(cái)政”輝煌不在，“土地財(cái)政”難以為繼，地方債務(wù)必須控制，但是，政府還要千方百計(jì)為廣大群眾提供更多更好的公共服務(wù)，推廣PPP模式，勢(shì)在必行。
在綜改試驗(yàn)的大背景下，推進(jìn)“六大發(fā)展”，特別是推進(jìn) “統(tǒng)籌發(fā)展”，把城鎮(zhèn)化作為關(guān)鍵載體，作為擴(kuò)大內(nèi)需和改善民生的戰(zhàn)略基點(diǎn)，繼續(xù)完善“一核一圈三群”城鎮(zhèn)空間布局，推廣PPP模式，大有可為。
PPP模式是一種投融資機(jī)制，也是一種市場(chǎng)化思維理念，引入公共領(lǐng)域，可以放大財(cái)政杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化
晉中是第一個(gè)在全省實(shí)現(xiàn)縣縣生活污水處理廠全覆蓋的地市，但也客觀存在技術(shù)力量薄弱、管理水平偏低、運(yùn)營(yíng)效果不佳的實(shí)際，不僅生活污水難以全部處理，而且也不能保證達(dá)標(biāo)排放。
“污水處理廠成了每個(gè)縣的負(fù)擔(dān)，必須想辦法整體解決，解決的辦法就是把PPP模式引進(jìn)來。”晉中住建局負(fù)責(zé)人說。
晉中市對(duì)全市污水處理廠統(tǒng)一打包，采取公開招標(biāo)方式，選擇了一家有技術(shù)、管理和資本實(shí)力的合作伙伴，授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)，明確特許經(jīng)營(yíng)期限、污水處理標(biāo)準(zhǔn)，完善服務(wù)費(fèi)價(jià)格及調(diào)整機(jī)制，由中標(biāo)單位對(duì)原項(xiàng)目進(jìn)行升級(jí)改造，統(tǒng)一負(fù)責(zé)運(yùn)行、管理和維護(hù)，確保污水達(dá)標(biāo)排放。政府通過適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境這一最大的公共服務(wù)目標(biāo)。
正在籌建的市城區(qū)生活垃圾綜合處理項(xiàng)目，晉中市政府計(jì)劃由晉中公投集團(tuán)通過招商引資或公開招標(biāo)的方式，引入第三方，組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無償移交給市政府。
從晉中的實(shí)踐看，PPP模式也是一種“廉潔發(fā)展”的利器。在一些利益空間較大、容易發(fā)生權(quán)力尋租的領(lǐng)域，積極應(yīng)用PPP模式，有效避免效率低下、變相利益輸送等問題，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。
天然氣加氣站既是亟須建設(shè)的市政公共服務(wù)設(shè)施，也是較為稀缺的社會(huì)公共資源。晉中按照市場(chǎng)化配置資源的要求，對(duì)全市所有新建加氣站實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)一起“捆綁”公開拍賣，引導(dǎo)更多的民間社會(huì)投資參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最大程度保證了公共資源和公共利益的最大化。
在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)的做大做強(qiáng)上，引入PPP模式，同樣會(huì)出現(xiàn)“點(diǎn)石成金”的效果，是“轉(zhuǎn)型發(fā)展”的新引擎。
今年，晉中市政府出資入股與民營(yíng)資本、科研院校聯(lián)手合作，組建金谷農(nóng)投公司，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以市場(chǎng)化手段推動(dòng)資源整合、資本運(yùn)作和技術(shù)服務(wù)。通過政府1億元種子基金引導(dǎo)，將撬動(dòng)10億元以上社會(huì)資本投入，極大地加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上檔升級(jí)，達(dá)到產(chǎn)業(yè)增值、企業(yè)增效、農(nóng)民增收等利益最大化的效果。
與此同時(shí)，晉中專門設(shè)立2億元市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金，其中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造1億元、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育1億元，帶動(dòng)社會(huì)資本加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)投入力度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)上檔升級(jí)。
在旅游業(yè)上，晉中采取PPP模式，與國(guó)旅集團(tuán)共同組建旅游產(chǎn)業(yè)投資公司，通過集團(tuán)化運(yùn)營(yíng)管理，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入，整合晉商文化旅游資源，開拓廣闊的市場(chǎng)，放大晉中旅游品牌效應(yīng)。
晉中市副市長(zhǎng)王盛章說，計(jì)劃建設(shè)的瀟河濕地公園水上游樂園、百草坡森林植物園游樂園及游覽車項(xiàng)目，是完善城市功能，提升城市品位，滿足廣大群眾文化需求的重大項(xiàng)目，同樣要引入PPP模式。
下一步，晉中將在城市供水、供暖、供氣、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等方面，大力度推廣應(yīng)用PPP模式，最大程度提高財(cái)政資金的績(jī)效水平，為社會(huì)提供更多更優(yōu)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
選擇PPP模式，就是選擇改革創(chuàng)新，這對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政、創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境都是“倒逼”
PPP模式體現(xiàn)的是契約精神，社會(huì)資本的投資選擇非常敏銳，如果一個(gè)地方?jīng)]有良好的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展?jié)摿Γ瑳]有法治、高效的政府支撐體系，PPP項(xiàng)目無法落地，更無法生根。
PPP模式特征就是平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，如果地方政府能力不強(qiáng)、水平不高，不能妥善設(shè)計(jì)和實(shí)施，可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，可能給地方政府帶來風(fēng)險(xiǎn)。
可見，PPP模式實(shí)際上是對(duì)地方政府提出了更高的要求，是對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、改革創(chuàng)新、依法行政的“倒逼”。
晉中市政府充分認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。一年來，政府改革大刀闊斧，有聲有色。與國(guó)際知名咨詢公司合作，啟動(dòng)了服務(wù)型效能政府建設(shè)項(xiàng)目，全面提高政府治理能力?！皟杉小傻轿弧毙姓徟母?，市直31個(gè)部門114個(gè)科室的審批職能全部集中到31個(gè)行政審批科，并整建制進(jìn)駐政務(wù)大廳，極大地提高了辦事效率。特別是晉中開展了強(qiáng)化依法行政減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)專項(xiàng)治理活動(dòng)，出臺(tái)了10條實(shí)施意見，包括建立涉企權(quán)力清單、收費(fèi)項(xiàng)目清單和政府性基金清單，推行權(quán)力“掛起”制度等；晉中建立項(xiàng)目尋源、評(píng)審、分級(jí)管理專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)和合理配置要素等項(xiàng)目招商和推進(jìn)機(jī)制。
一系列改革凸顯了職能轉(zhuǎn)變和依法行政的特點(diǎn)，凸顯了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這個(gè)主題。栽上梧桐樹，引得鳳凰來。更多的社會(huì)資本正是看到了這一點(diǎn)，才紛紛到晉中來投資，與政府合作。
為了做好PPP項(xiàng)目，晉中從一開始就十分注重PPP模式制度設(shè)計(jì)，在風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目管理、公共監(jiān)督以及績(jī)效考核等方面建構(gòu)行之有效的保障機(jī)制。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開優(yōu)選合作伙伴，與政府風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享；完善利益分配機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目合作協(xié)議內(nèi)容，明確合作模式、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)、退出及項(xiàng)目移交機(jī)制、違約責(zé)任等關(guān)鍵事項(xiàng)，形成完善的激勵(lì)約束機(jī)制，既要保證社會(huì)資本獲得合理收益，又確保社會(huì)綜合效益最大化；優(yōu)化和完善代建工作管理體制，實(shí)行重大項(xiàng)目審批代辦服務(wù)制、引入第三方評(píng)審，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期監(jiān)管等舉措；改組晉中公投公司等。
晉中推廣PPP模式，時(shí)間不長(zhǎng)，風(fēng)生水起，有深度，也有廣度，當(dāng)然，這僅僅是個(gè)良好的開頭。晉中的實(shí)踐說明，推廣PPP模式是趨勢(shì)，是方向，時(shí)不我待。晉中的實(shí)踐更說明，改革是推進(jìn)“六大發(fā)展”、推進(jìn)綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的最大動(dòng)力。
